Vaikka hallitusohjelma on koko valtionhallintoa eniten ohjaava suunnitelma, yhteiskunnassa on myös kysymyksiä, jotka vaativat useiden hallituskausien yli menevää suunnittelua. Pääministeri Juha Sipilä asetti tällaisen hankkeen syksyllä 2017. Toimi-hanke teki peruskartoitusta siitä, kuinka tulevaisuuden sosiaaliturva pitäisi rakentaa, kun näkyvissä on suuria koko työelämää ehkä jopa työn käsitettä koskevia muutoksia.
Hankkeen nimeksi tuli lopulta perusturvan ja toimeliaisuuden hanke, lyhenteenä Toimi, mikä viittaa siihen, että koko suomalaista sosiaaliturvajärjestelmää halutaan tarkastella uudelleen. Kyse ei ole vain nykyisen järjestelmän viilaamisesta. Nykyjärjestelmän rakentamisen aikaan lähtökohtana oli, että ihminen kouluttautuu, tulee työelämään, tyypillisesti palkkatyöhön yhdelle työnantajalle ja jää sitten joskus eläkkeelle.
Sipilän hallituksen tulevaisuusselonteko osoitti, että olemme jo keskellä työelämämuutosta, joka on paljon radikaalimpi kuin olemme osanneet tai uskaltaneet arvioida. Muutoksen ajureina ovat digitaalisuus ja globalisaatio. Tekoäly kehittyy nopein harppauksin. Koneen kyky hoitaa ihmistä paremmin erilaisia tehtäviä on monelta osin jo totta.
Työn murros asettaa sosiaaliturvalle aivan uusia haasteita.
Työn murros asettaa sosiaaliturvalle aivan uusia haasteita, kun erilaiset työtehtävät, työjaksojen kesto ja monet muut tekijät saattavat muuttua hyvin nopeaan tahtiin. Tällaisessa ympäristössä nykyinen sosiaaliturvajärjestelmä on kömpelö, eikä kykene riittävän nopeasti ottamaan huomioon tapahtuvia muutoksia.
Laaja-alaisuus lähtökohtana
Sipilän hallituksen piirissä ymmärrettiin, että vaadittava uudistus on niin suuri, ettei sitä voida toteuttaa yhden vaalikauden aikana. Sen vuoksi päätettiin käynnistää kokeilu, joka sisältää monia sellaisia elementtejä, jotka viime vuosina ovat olleet esillä mm. valtionhallinnon kehittämisessä. Kyse on poikkihallinnollisesta asiasta, sillä sosiaaliturvaan liittyviä asioita kuuluu monen ministeriön tontille.
Sosiaaliturva on myös asia, joka on keskeinen kaikille puolueille. Valmistelusta päätettiin tehdä parlamentaarinen eli mukana olivat kaikki eduskunnassa olevat puolueet.
Tämän lisäksi sosiaaliturva on kaikkien työmarkkina- ja etujärjestön keskeistä toiminta-aluetta, joten sidosryhmiä on todella paljon.
Toimi-hankkeessa testattiin ilmiöpohjaista työskentelyä, jota käytettiin myös hallitusneuvotteluissa. Sen projektipäällikkönä toimi Liisa Heinämäki.
Hankkeen projektipäälliköksi kiinnitettiin Liisa Heinämäki sosiaali- ja terveysministeriöstä. Heinämäellä on tutkijataustaa mm. THL:stä. Hän on väitellyt sekä kasvatus- että yhteiskuntatieteestä.
Heinämäki pääsi rakentamaan kokonaan uudenlaista lähestymistapaa mm. Valtioneuvoston kanslian valtiosihteeri Paula Lehtomäen kanssa.
Hankeen ohjausryhmässä olivat Lehtomäen lisäksi kansliapäälliköt opetus- ja kulttuuriministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä, työ- ja elinkeinoministeriöstä ja valtiovarainministeriöstä. Tällä varmistettiin, että poikkihallinnollisuus toteutuu parhaalla mahdollisella tavalla.
Varsinainen työrukkanen oli projektiryhmä, jossa oli asiantuntijoita eri ministeriöistä ja tutkimuslaitoksista.
Hankkeen sydän oli kuitenkin laaja seurantaryhmä, jossa oli edustettuna kaikki eduskuntapuolueet sekä laaja joukko sidosryhmien edustajia.
– Sosiaaliturva on hyvin arvopohjainen, sen vuoksi esimerkiksi asiantuntijoiltakin edellytettiin arvovapaata faktatietoa. Se asetti tälle työskentelylle erityisen haasteen, Liisa Heinämäki sanoo.
Eri näkemykset täytyy hyväksyä
– Hankkeen tehtävänä oli tuottaa yhteistä tietoa siitä, miten sosiaaliturvaa voitaisiin tulevilla hallituskausilla edistää. Sen vuoksi seurantaryhmässä oli puolueiden keskeisiä kansanedustajia. Tavoitteena ei ollut määritellä perusturvan tasoa ja etuuksia, sillä se on kunkin hallituksen tehtävä. Hankkeessa ei siis kirjoitettu hallitukselle esitystä eikä tehty konkreettista mallinnusta, Heinämäki tarkentaa toimeksiantoa.
Työskentelyn alkuvaiheessa ilmeni, että näkemykset työelämän tilanteesta poikkesivat jyrkästi. Osa oli sitä mieltä, että mitään murrosta ei ole käynnissä ja toiset näkivät, että murros on jo käynnissä.
Työskentelyssä käytettiin apuna mm. Sitrassa parhaillaan hankkeena olevaa Erätauko -metodia. Se on ohjattu keskustelu, jossa kaikki pääsevät esittämään omat näkökantansa, keskustelussa kunnioitetaan erilaisia mielipiteitä, eikä edes pyritä yhteisiin johtopäätöksiin. Tämä ns. deliberatiivinen metodi soveltuu erinomaisesti esimerkiksi poliittiseen dialogiin, jossa jo arvolähtökohdat ovat erilaiset. Väittelyn ja keskustelukumppanin nujertamisen sijasta pyritään keskinäiseen kunnioitukseen, vaikka näkemyserot ovat suuriakin.
– Ei sosiaaliturvalle ole olemassa yhtä oikeaa järjestämistapaa. Kyse on aina siitä, miten asioita arvotetaan. Se tekee asioista keskustelemisen haastavaksi, Heinämäki muistuttaa.
Yhteisymmärrystä löytyi
Hanke kesti vain puolitoista vuotta, lokakuusta 2017 helmikuuhun 2019. Se on melko lyhyt aika näin suuren asian käsittelemiseen. Esimerkiksi mitään uutta tutkimusta siinä ajassa ei ehditä tehdä, on turvauduttava olemassa olevaan aineistoon.
Heinämäki iloitsee siitä, että työskentelytapa osoitti voimansa. Alussa mukana olevilla osapuolilla oli reunaehtoja, epäluuloisuutta ja kiveen hakattuja käsityksiä. Vähitellen niistä kuitenkin päästiin irti niin, että saatiin yhteinen tilannekuva siitä, millainen nykyjärjestelmä on ja mitä haasteita se joutuu tulevaisuudessa kohtaamaan.
Tältä pohjalta projektiryhmä rakensi kuusi eri skenaariota riippuen siitä, miten sosiaaliturvan elementtejä painotetaan.
– Olimme itsekin yllättyneitä siitä, että pääsimme tilanteeseen, jossa meillä oli yhteisesti hyväksytty tilannekuva sekä viisi johtopäätöstä, joista olimme yhtä mieltä. Ne ovat seuraavat:
- Sosiaaliturvan tulee vastata perustuslain mukaisesta huolen pitämisen velvoitteesta.
- Sosiaaliturvan tulee omalta osaltaan vastata ihmisten osallisuuden ja merkityksellisyyden tarpeisiin sekä tukea työllisyyttä, aktiivisuutta ja elinikäistä oppimista.
- Sosiaaliturvaan kuuluvien palveluiden ja etuuksien tulee nivoutua paremmin yhteen.
- Sosiaaliturva tukee yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien tasapainoa, joka on sopusoinnussa julkisen talouden kanssa.
- Sosiaaliturvan tulee olla nykyistä selkeämpi ja ymmärrettävämpi.
Nämä ovat siis ne peruspilarit, joista parlamentaarinen ja laaja-alainen seurantaryhmä oli yksimielinen. Se oli myös yksimielinen siitä, että sosiaaliturvan uudistaminen tulee etenemään vaiheittain ja se kestää useiden hallituskausien ajan. Sosiaaliturvan kohdalla on tärkeää, että hallitusten vaihtumiset eivät palauta valmistelua alkupisteeseen, eikä toisaalta seuraava hallitus lähde muuttamaan edellisen hallituksen tekemiä uudistuksia. Sen vuoksi yhteisten suuntalinjojen löytäminen on tärkeää.
Jälkiviisaasti voisi sanoa, että ehkä myös sote-uudistuksessa olisi pitänyt hyödyntää enemmän saman tyyppistä valmistelua, joka olisi ehkä paremmin ottanut huomioon erilaiset arvovalinnat ja saattanut mahdollistaa hankkeen onnistumisen. Nyt kaikki ovat yksimielisiä lähinnä siitä, että uudistus oli liian suuri ja laaja pelkästään hallituksen voimin ja yhden hallituskauden aikana läpivietäväksi. Tosin sote-uudistus eri muodoissaan on ollut hallituksen työlistalla jo 2000-luvun alkupuolelta saakka, mutta siinä on käynyt juuri niin, että uusi hallitus on aina asettanut uudet poliittiset lähtökohdat, mikä on hankaloittanut valmistelutyötä ja pahimmillaan ajanut sitä valmistelemassa olevat virkamiehet, mutta myös sosiaali- ja terveysvaliokunnan kansanedustajat niin henkisesti kuin fyysisesti tiukille.
Toimi-hanke on edennyt huomattavasti suotuisammin ja saadut kokemukset ovat olleet mukana olleiden mielestä rakentavia ja positiivisia, vaikka näkemyserot eri tahojen välillä ovatkin olleet merkittäviä – ja toteuttamisvaiheessa poliittista vääntöä varmasti on luvassa. Juuri valmistunut Antti Rinteen hallituksen ohjelma hyödynsi hyvin Toimi- hankkeen työtä, ja myös jatkotyötä on linjattu sen pohjalta.
– On hienoa, että parlamentaarinen työmme on voinut hyödyttää päätöksentekoa. Uskon, että Toimi- hanke osaltaan auttaa nyt käynnistämään uudistusta, kun sekä päätettäviä asioita että työtapoja on jo ennalta pohdittu. Pitkän tähtäimen uudistuksessa on useita vaiheita, siksi on hyvä, että olemme jotain osaa voineet jo yhdessä valmistella.
Täysi avoimuus
Yksi merkittävä piirre Toimi-hankkeessa on ollut se, että kaikki valmisteluaineisto on ollut koko ajan kenen tahansa nähtävissä VNK:n sivuilla verkossa.
Ei syntynyt tarvetta paljastuksille, kun kaikki oli julkista.
– Tässäkin uudistimme työskentelykulttuuria. Osa mukana olijoista piti tällaista avoimuutta vaarallisena. Itsekin pelkäsin joissakin kohdissa, esimerkiksi silloin, kun laitoimme eri skenaariot näkyviin, että nyt joku irrottaa ne asiayhteydestään ja rupeaa kirjoittamaan sosiaalisessa mediassa tarkoituksellisesti vääristeleviä juttuja, mutta niin ei tapahtunut. Toisaalta ei syntynyt myöskään tarvetta paljastuksille, kun kaikki oli julkista, Liisa Heinämäki sanoo, mutta lisää, että avoimuus sopii tällaiseen yleisellä tasolla tapahtuvaan valmistelutyöhön paremmin kuin esimerkiksi lakivalmisteluun.
Toimi-hanke ja siinä käytetyt toimintamallit osoittivat, että laaja-alainen, parlamentaarinen työskentely on mahdollista ja voi tuottaa merkittäviä tuloksia. Liisa Heinämäki on sitä mieltä, että työskentelymalli toimii silloin, kun kyse on ilmiöistä, joissa faktoja ja arvovalintoja ei voida irrottaa toisistaan ja on tehtävä valintoja. Silloin valintojen pohjalla olevat arvoperusteet pitää pystyä näkemään. Heinämäki näkee, että esimerkiksi asuntopolitiikka saattaisi kaivata samanlaista työskentelytapaa.
– Asuntopolitiikka on toki myös osa sosiaalipolitiikkaa, sillä asumistuki on yksi iso sosiaalitukimuoto, mutta sosiaaliturvan piirissä ei asuntopolitiikkaa voida ratkaista.
Muita vastaavia pitkäkestoisia ja merkittäviä arvoeroja sisältäviä asioita on esimerkiksi kestävään kehitykseen, ilmastonmuutokseen, kasvuun ja muihin laajoihin kysymyksiin liittyvät politiikkakokonaisuudet, sillä maailma ei tule yhdessä hallituskaudessa valmiiksi.
Teksti ja kuvat: Heikki Hakala